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하승수 대표, 대한민국 변화의 시작은 선거제도 개혁부터...정당득표율 의석점유율 '비례성 강화원칙' 헌법 명시해야[지상중계] 하승수 대표, 경북노동인권센터 시민강연회
김종득 기자  |  abc@gjfocus.co.kr
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승인 2018.02.26  15:21:45
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▲ 경북노동인권센터 세번째 시민월례강좌가 23일 경주문화원 강당에서 열렸다.
23일 오후 6시30분부터 경주문화원 강당에서 경북노동인권센터가 세 번째로 개최한 월례 시민강좌는 ‘선거제도와 헌법’을 주제로 하승수 비례민주주의연대 공동대표가 강연했다.
거대정당 독점을 가능하게 만드는 잘못된 현행 선거제도의 개정을 위해 활동하고 있는 하승수 공동대표는 대한민국 모든 변화의 첫 단추는 선거제도 개혁이라며 국민의 정치적 의사가 정확하게 반영되는 선거제도, 즉 정당득표율과 의석점유율의 비례성이 강화되는 방향으로의  선거제도개혁 필요성을 역설했다.

그가 말한 비례성 강화 원칙은, 현재처럼 일부의석만 정당 지지율로 배분할 것이 아니라,전체 국회, 지방의회 의석을 정당 지지율로 배분하는 ‘연동형 비례대표’제이며, 이는 한마디로  '민심(표심)대로' 의석을 배분해야 한다는 것이다.
그는 현재 논의되고 있는 개헌 과정에서 국민의 기본권 강화 만이 아니라 정치시스템을 바꿔야 한다는 점도 강조했다. 민주주의를 제대로 할수 있는 방향으로 시스템을 변경해야 한다는 것이다.

그는 스웨덴, 핀란드, 노르웨이, 덴마크, 독일, 네덜란드, 벨기에, 스위스 등 우리가 부러워 하는 유럽의 복지국가 대부분은 각 정당이 얻은 득표율대로 국회의석 전체를 배분하는 비례대표제를 택하고 있다고 설명하면서 우리나라 선거제도 개혁 필요성을 거듭 강조했다.
국회의원 300명중 253명이 지역구 선거 1등이 당선되는 승자독식의 현행 대한민국 선거제도는 표의 등가성을 심각히 부정하고,국민들의 표심을 심각하게 왜곡하는 제도라는 점을 다양한 사례를 들어 설명하면서,명실상부한 연동형 비례대표제로 변경 할 필요성을 강조했다.

지역구 253명을 줄이는 것이 현실적으로 불가능하다면, 이는 그대로 두되, 현재 겨우 47명만 정당지지율대로 배분하는 의석배분 방식을 크게 개선해야 한다는 점도 강조했다. 
최소한 비례대표 의원수를 100명 정도로 더 확대해야 국민들의 정치적 의사가 반영되는 국회를 만들 수 있으며, 이를 통해 대한민국의 민주주의를 한단계 더 도약시킬수 있다고 설명했다.

국회의원 숫자가 증가되는데 대한 국민의 거부감을 해소할 대책으로 그는 현재 연간 6000억원 정도인 국회 예산을 증액 시키지 않으면서 1억5000만원인 국회의원 연봉 감액, 개인보좌관수 조정, 특수활동비 폐지등을 통해 국회의원 증원을 충분히 감당할수 있다고 설명했다.
즉 국민, 주권자의 입장에서는 연간 6000억원의 동일한 예산으로 국회의원 300명을 사용하는것 보다는 360명을 쓰는게 훨씬 이득이라는 주장을 펼쳤다.

현재 추진 중인 개헌을 통해 새 헌법에는  정당의 득표율대로 의석을 배분하는 ‘비례성의 원칙’을 명시할 필요성도 제기했다. 현재처럼 법률로 정할 경우 국회의원들의 이해나 정당의 당리당략에 따라 선거제도를 언제든지 바꿀수 있으므로 비례성 강화원칙을 헌법에 명시해야 한다는 것이다.

하 대표는 “현행 헌법은 비례대표제에 관한 사항을 법률로 정하도록 하고 있으나 비례성 강화 규정은 별도로 두지 않고 있다. 국회에서 선거제도를 비례성이 강화되도록 하는 것은 매우 어렵다. 이 때문에 헌법에 명시할 필요성이 제기되고 있으며, 비례성 강화 원칙 명시는 쟁점은 되고 있으나 기득권 정치 세력이 반대할 경우 쉽지 않다”며 국민들의 관심이 절실하다는 점을 강조했다.

하 대표는 “기득권을 가진 정치세력이 쉽게 기득권을 내놓으려 하지 않기 때문에 결코 쉬운 일은 아니므로 시민들의 관심이 절실하게 필요하다며”면서 “전국의 시민사회가 정치개혁 공동행동이라는 연대기구를 구성해서 선거제도 개혁을 위해 활동하고 있으며,여기에 더 많은 단체, 시민들이 함께 해야 한다”고 강조했다. (https://www.constitution.go.kr/m/main/caView?number=21&v=1)

 지상중계 / 하승수 대표의 강연요지.

대한민국 모든 변화의 시작은 선거제도 개혁에서 부터....
정당 득표율대로 의석 배분... '비례성원칙 강화' 헌법에 명시해야

대한민국의 선거결과를 보면 모든 표의 가치가 동등하지 않다.
표의 등가성이 깨진다. 표심이 왜곡된다.
 

   
▲ 2014년 경남도의회 선거결과. 정당득표율과 의석 점유율은 크게 차이가 난다. 표심이 심각하게 왜곡되는 것이다.

2014년 경상남도의회 선거결과, 1위를 한 정당인 새누리당은 59.19%의 정당지지율로 90% 이상의 의석을 차지했다.<위 도표 참조>
새누리당을 지지한 유권자들의 표의 가치는 1.5배정도 뻥튀기 한 것이다.

반면 2위를 한 새정치민주연합은 28.87% 정도의 정당 지지를 받았으나 의석은 3.63%를 차지했다.
새정치민주연합을 지지하는 유권자들의 표의 가치는 8분의 1정도로 떨어진 것이다.
통합진보당이나 정의당도 적지 않는 지지를 받았지만 1명도 당선되지 못했다. 이 정당을 지지한 유권자들의 표의 가치는 0이 되었다.

이런 결과가 나오는 것은 지역구에서 1등을 하면 당선되는 선거제도(소선거구제 또는 다수 대표제)때문이며, 대부분의 도의원은 지역구에서 뽑고, 경우 10% 정도의 의석만 비례대표라고 해서 정당지지율대로 나누기 때문이다.
이 선거제도에서는 50%대의 지지를 받으면, 전체 지역구를 싹쓸이 할수 있기 때문에 의석은 90%이상을 차지하게 된다.

이처럼 대한민국의 비례대표제는 사이비 비례대표제다.
본래 비례대표제는 전체 국회, 지방의회 의석을 정당득표율대로 배분하는 방식이다.
그러나 대한민국은 300명의 국회의원 중에서 253명은 지역구에서 1등하면 당선되는 승자독식의 방식으로 뽑고, 겨우 47명만 비례대표라고 해서 정당지지율대로 배분하는데 이것은 본래의 비례대표제와는 거리가 먼 방식이다.

   
▲ 연동형 비례대표제 선거제도를 채택하고 있는 유럽 복지국가들의 사례를 보여주고 있다. 그는 지금의 선거제도가 이들 나라들을 현재 전세계가 부러워 하는 복지국가를 만든 것일수 있다고 주장했다.
연동제 비례대표제는는 전체 국회 지방의회 의석을 각 정당이 얻은 정당 득표율대로 배분하는 것이다.
30%의 지지를 받은 정당은 30% 의석을 갖고, 5% 지지를 받은 정당도 5% 의석을 보장받는 것이다.
굳이 1등을 하지 않아도 2등, 3등, 4등을 한 정당이 얻은표도 똑같이 가치를 인정받는 것이다.
우리가 알고 있는 유럽의 복지국가들은 대체로 비례대표제 선거제도를 택하고 있다.
1900년 벨기에가 세계최초로 채택한데 이어 덴마크, 스웨덴, 네덜란드, 핀란드, 노르웨이, 스위스, 독일 등이 20세기 초반에 비례대표제를 택했고, 이 선거제도가 지금의 복지국가를 만들었다고 볼수 있다. 심지어 네덜란드의 경우는 지역구는 없이 전체 의원을 비례대표로 뽑는다.

비례대표제를 하는 방법은 두가지가 있을수 있다.
첫째, 지역구가 없는 완전 비례대표제 방식이다. 네덜란드가 그런 방식이다.
네덜란드는 지역구에서 국회의원을 뽑지 않는다. 전원 비례대표방식으로, 정당 지지율대로 의석을 정확하게 배분한다.<사진>

두 번째는 지역구가 있는 비례대표제다. 뉴질랜드, 독일등의 방식이다. 연동형 비례대표제다.
정당득표율대로 의석을 배분하는 것은 원칙이다. 다만 지역구 당선자를 배정된 숫자 안에서 먼저 인정하는 것이다.
예를 들면 전체 의석 300석 가운데 A당의 정당지지율이 10%를 받으면 30석을 가져간다.
A당의 지역구 당선자가 20명이면 나머지 10석은 비례대표가 가져간다.
뉴질랜드의 경우 1993년 소선구제에서 이처럼 연동형 비례대표제로 전환했다. 기득권 정당들의 반발이 있었지만 시민운동의 힘으로 관철 시켰다.

   
▲ 정당득표율대로 의석수가 배정된 2017 뉴질랜드 총선 결과를 설명하면서 비례성 강화 필요성을 강조했다.
독일 뉴질랜드의 연동형 비례대표제와 우리나라의 사이비비례대표제의 가장 큰 차이점은 정당득표제에 따른 의석 배분 방식이다.
우리나라는 지역구 당선자를 우선하고 비례대표 의석을 배분하는데 비해, 독일, 뉴질랜드는 정당득표 비율로 의석 배분을 우선한다는 점이다.
위에서 설명했듯이 대한민국은 300명의 국회의원 중에서 253명은 지역구에서 1등하면 당선되는 승자독식의 방식으로 뽑고, 겨우 47명만 비례대표라고 해서 정당지지율대로 배분하는데 이것은 본래의 비례대표제와는 거리가 먼 방식이다.

지금 시민사회와 학계가 요구하는 핵심은 이처럼 일부 의석을 정당지지율대로 배분할 것이 아니라, 전체 국회, 지방의회 의석을 정당지지율대로 배분하자는 것이다. 그것을 연동형 비례대표제라고 한다. 민심, 표심 그대로 의석 배분 방식이다. 국회든 지방의회든 이렇게 바뀌어야 한다.

이렇게 되면 정당이 얻은 득표율대로 전체 의석이 배분되므로 표의 가치가 동등해진다. 사표도 대폭 줄어든다.자연스럽게 다양한 정당들이 국회에 진입하게 된다.
유권자들은 정당을 선택할 때 정책을 많이 보게 되므로, 자연스럽게 정치가 정책중심으로 돌아가게 된다.

또한 다양한 사람들을 대표하는 대표자가 의회에 진출하는 것을 쉽게 한다.
지금처럼 대부분의 국회의원을 지역구에서 뽑으면 거대정당의 공천을 받기 힘든 사람들은 국회나 지방의회에 들어갈수 없다.  우라나라 국회의원 분포를 보면 잘 드러난다.
현재 우리나라 국회에 2030세대 의원수는 3명에 불과하다. 인구 분포는 30%가 넘을텐데 정작 의원수는 1%에 불과하다. 전세계적으로 평균 13%나 되지만 대한민국은 1%에 불과한 것이다.
반면 우리나라 국회에서는 50-59세가 53.7%나 된다. 세계평균 33.1%와 비교해 보면 연령대별 편중현상이 두드러진다. 여성과 장애인도 절대적으로 부족하다. 농민도 없고 비정규직 출신 국회의원도 없다. 국민들 사이에 가장 흔하게 볼수 있는 사람들이 국회에 없다는 것은 그만큼 국회가 이미 특권층의 전유물로 된 반증이다.

이걸 가능하게 하는 것이 현재의 사이비 연동형 비례대표제도다. 이를 유럽 복지국가의 연동형비례대표제처럼 개혁해야 한다.
연동형 비례대표가 되면 비례대표 숫자가 늘어날 뿐만 아니라 각 정당이 정당 득표를 더 얻기 위해 다양한 사람들을 대변하는 다양한 후보들을 공천할 수밖에 없다.

우리나라에서도 연동형비례대표의 취지를 제대로 살리려면, 지역구 국회의원 숫자를 253명으로 그대로 둔다면, 정당득표에 따라 의석을 배분하는 비례대표는 최소한 100명은 되어야 적당득표율을 고르게 반영해 배정할수 있다.
국회의원수가 353명에서 ~360명으로 증가된다. 국민들의 거부감을 해소하려면 예산을 증액하지 않으면 된다.

현재 국회 연간 운영비는 6000억원이다. 국민들이 걱정하는 것은 국회의원 수가 증가하면 인원이 증가할 것이라는 우려다.
그러나 전체 예산을 증액하지 않고도 방법이 있다.
현재 1억5000만원인 국회의원의 연봉을 줄이고, 8명과 인턴 1명을 쓸수 있는 개인보좌관 수를 적정수준으로 조정하면 된다.
특수활동비를 페지하고 모든 사용처를 공개해야 한다.
이런 방법을 통해 국회의원수를 100명 증원하더라도 예산은 절대 늘이지 않아도 된다.
그러나 자유한국당은 국민들이 국회의원수를 늘이는 것을 원하지 않는다는 궁색한 논리로 반대한다. 국민들은 예산을 증액하지 않고, 국회의원 특권을 줄인다면 결코 반대하지 않을 것이다.
국민, 주권자 입장에서 6000억원의 예산으로 300명의 국회의원을 사용하는것 보다 국민들의 정치적 의사가 골고루 반영되는 국회를 구성할수 있고, 360명을 쓰는 것이 이득이 아닌가.

선거제도개혁, 우리 삶의 문제푸는 첫걸음

   
▲ 2012년 네덜란드 총선결과를 설명하는 하승수 대표. 네덜란드는 지역구에서는 선출하지 않고 모두 정당비례대표제로 선출한다.
선거제도 개혁은 우리 삶의 문제를 푸는 첫걸음이다.
2015년 2월 중앙선관위가 연동형 비례대표제로 선거제도를 개혁할 것을 권고 했고, 지난해 대선때는 문재인, 안철수, 심상정 후보가 약속했다.
정당의 득표율과 의석 점유율 사이의 비례성을 높이기 위한 취지에서 새로운 헌법에서 비례성 강화원칙을 명시할 필요가 있다.
현행 헌법은 비례대표제에 관한 사항을 법률로 정하도록 하고 있으나 비례성 강화 규정은 별도로 두지 않고 있다. 현재 국회에서 선거제도를 비례성이 강화되도록 하는 것은 현실적으로 매우 어렵다.
대한민국 국회의원들이 그때 그때 입맛에 따라 선거제도를 바꾸지 못하게 하려면 비례성 강화 원칙이 헌법에 명시해야 한다.
그러나 기득권 정치 세력이 반대할 경우 쉽지 않다.이 때문에 국민들의 관심이 절실하다.

촛불혁명이 완성되려면 사람 교체만으로 부족하다. 낡은 체제를 새로운 체제로 바꿔야 완성될수 있다. 개헌은 어렵다. 그 전제라고 할수 있는 선거제도 개혁도 매우 어렵다. 칼자루 쥐고 있는 국회에서는 정당들의 이해관계 때문에 어떠한 합의도 어렵다. 그러므로 주권자들의 관심이 더욱 필요하다.

전국의 시민사회가 '정치개혁 공동행동'이라는 연대기구를 구성해서 선거제도 개혁을 위해 활동하고 있다. 지역단체도 구성되고 있다. 이 일에 더 많은 단체, 시민들이 함께 해야 한다.
(현장강연과 강연자료를 참고로 해서 재구성한 것입니다./편집자)
   
▲ 강연하는 하승수 비례민주주의 연대 공동대표.
<주요경력> 녹색당공동운영위원장, 투명사회를 위한 정보공개센터 소장, 제주대학교 법학전문대학원 교수. 참여현대 협동사무처장.


 

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